Cała reprywatyzacja pod znakiem zapytania

Postępowania, w ramach których zwrócono nieruchomości warte kilkanaście miliardów złotych, należy przeprowadzić od nowa – twierdzi organizacja Wolne Miasto Warszawa. W poniedziałek podczas konferencji prasowej, przedstawi ona dowody na to, że w procesach reprywatyzacyjnych roiło się od nieprawidłowości. Złoży też do prezydenta Warszawy i samorządowego kolegium odwoławczego wnioski o unieważnienie decyzji.

– Skala nieprawidłowości jest gigantyczna. A sprawa znacznie poważniejsza niż poprzednie, które bulwersowały opinię publiczną. Tym razem chodzi o błędy systemowe, w wyniku których wydawano błędne decyzje. Ich skutki można liczyć w miliardach złotych – wyjaśnia Jan Śpiewak, od lat walczący z dziką reprywatyzacją w stolicy.

W czym rzecz? Otóż zgodnie z kluczowym art. 7 ust. 1 dekretu Bieruta wnioskujący o zwrot gruntu (lub odszkodowanie) musiał spełnić trzy przesłanki. Jedną z nich było posiadanie nieruchomości. Tymczasem przez lata stołeczni urzędnicy weryfikowali spełnienie tylko dwóch przesłanek. Nie sprawdzali tego, czy w chwili wywłaszczenia ktoś na danym terenie rzeczywiście mieszkał lub nim zarządzał. Co to oznacza w kontekście fali zwrotów z ostatnich lat?

– Wydano majątek, bo stosowano tylko część dekretu Bieruta. On jest tak zbudowany, że jedną ręką coś się ludziom dawało, ale drugą często ich wywłaszczało, na innych podstawach. A od kilkunastu lat urzędnicy widzą niestety tylko te fragmenty, z których wynika, że się daje. A tych ograniczających to rozdawnictwo nie widzą – potwierdza prof. Ewa Łętowska, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku. I dodaje, że w wielu przypadkach polegało to na oskubaniu majątku publicznego przez tych, którym żadne prawo w świetle dekretu Bieruta nie przysługiwało.

To, że należało badać trzy kwestie, a nie dwie, potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanym w pełnym składzie, jeszcze pod przewodnictwem Andrzeja Rzeplińskiego. TK zasugerował też, że organy administracji tego nie robiły. Podobnie twierdzi prof. Małgorzata Bednarek w swojej najnowszej analizie poświęconej warszawskiej reprywatyzacji.

O tym, że miasto dopuściło się skandalicznych zaniechań, mówi nam także Sebastian Kaleta, członek komisji weryfikacyjnej ds. reprywatyzacji. – W sprawach, w których komisja wydała już decyzje, czyli dotyczących Twardej 8, 10 i Chmielnej 70, rzeczywiście miasto nie badało kwestii posiadania. Wzbudziło to nasze wątpliwości – potwierdza.

Co na to wszystko warszawscy urzędnicy? Na razie nic. Poprosiliśmy ich o komentarz w czwartek. Otrzymaliśmy odpowiedź, że dyrektor, który mógłby coś powiedzieć, jest na urlopie.

Przepis dekretu Bieruta, na podstawie którego zwracano nieruchomości, zawiera trzy przesłanki, które powinny być zbadane przez urzędników. W Warszawie badano tylko dwie. Opracowanie, z którego wynika, że należy stwierdzić nieważność przytłaczającej większości decyzji zwrotowych wydanych przez prezydenta Warszawy Hannę Gronkiewicz-Waltz, przygotowało Wolne Miasto Warszawa. Zostanie ono dziś upublicznione. DGP już do niego dotarł.

Zagubiona przesłanka

Z treści art. 7 dekretu Bieruta (patrz obok kluczowy ust. 1) wynikają nie dwie, lecz trzy przesłanki ustanowienia wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) na rzecz dotychczasowego właściciela lub jego prawnych następców. Pierwszą jest złożenie wniosku z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu. To stołeczni urzędnicy sprawdzali. Drugą – niesprzeczność z planem zabudowania. To też na ogół było weryfikowane. Ale trzecia -posiadanie gruntu - już sprawdzana nie była. A przynajmniej nie z własnej woli urzędników. Taki wniosek płynie z analizy kilkuset wydanych decyzji zwrotowych. Przesłanka posiadania została zbadana tylko w dwóch przypadkach. I to tylko dlatego, że sąd uznał, iż urzędnicy nie czyniąc tego, postąpili niewłaściwie.

Wreszcie, taka teza jest uprawniona w wyniku analizy wewnętrznych zarządzeń obowiązujących w Urzędzie m.st. Warszawy. Z załączników do zarządzeń z 27 września 2016 r. i 15 grudnia 2016 r. wynika, że posiadanie gruntu nie było i w dalszym ciągu nie jest weryfikowane.

Rozbieżne orzecznictwo

A może nie ma konieczności badania tej przesłanki? Wyroki sądów administracyjnych są bowiem niejednoznaczne. W niektórych orzeczeniach o potrzebie badania posiadania jako warunku wydania pozytywnej decyzji zwrotowej sąd wypowiadał się jednoznacznie. Tak zrobił chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/97. Ale później ten sam NSA w części orzeczeń kluczowy charakter posiadania całkowicie pomijał.

To prawda, że wyroki – dla mnie z niezrozumiałego powodu, bo wykładnia gramatyczna wydaje się oczywista - były i na korzyść miasta, które powinno chronić majątek publiczny przed handlarzami roszczeń, i na niekorzyść. Zupełnie jednak nie rozumiem, dlaczego urzędnicy zamiast powoływać się na te korzystne, przyjęli jako wzór postępowania tezy wskazane w tych niekorzystnych. A w efekcie afirmowali zwroty, które nigdy nie powinny mieć miejsca - zwraca uwagę Jan Śpiewak z Wolnego Miasta Warszawy.

Wskazówki trybunału

Adwokat Maciej Górski z Instytutu Badań nad Prawem Nieruchomości przekonuje jednak, że cały problem bierze się stąd, że w art. 7 ust. 1 dekretu Bieruta jest wewnętrzna sprzeczność.

Z jednej strony bowiem termin na złożenie wniosku płynie już po objęciu w posiadanie gruntu przez gminę, a z drugiej wymaga się, aby dotychczasowy właściciel gruntu lub jego prawni następcy byli w posiadaniu gruntu. A skoro gmina już przejęła, wiadomo, że w posiadaniu być nie mogli - twierdzi.

Rzecz w tym, że sprzeczności tej nie dopatrzył się Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie małej ustawy reprywatyzacyjnej (wyrok z 19 lipca 2016 r., sygn. Kp 3/15). Wówczas TK w pełnym składzie stwierdził, że "mimo pewnej - w istocie pozornej - sprzeczności zawartej w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, sformułowanego w tym przepisie warunku posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można pomijać w toku ustalania kręgu uprawnionych".

"Niezależnie od zastrzeżeń dotyczących spójności art. 7 dekretu warszawskiego, nie sposób zaprzeczyć, że z treści tego przepisu wynika pewna koncepcja roszczenia restytucyjnego. Prawodawca przyznał je tylko osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie – zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych)" - uzasadniał TK.

Przyznanie roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego osobie będącej w posiadaniu gruntu służyło więc utrwaleniu stanu faktycznego przez uzgodnienie z nim - na powrót - stanu prawnego całej nieruchomości. A contrario, należy uznać, że w założeniu prawodawcy roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli - z różnych względów - nie władał gruntem.

Tyle że ten fragment uzasadnienia trybunalskiego wyroku przeszedł bez echa. Znajduje się bowiem dopiero w punkcie 3.4.3 - czyli bardzo daleko. Do tego miejsca docierają tylko najbardziej zainteresowani tematem.

Podobne wnioski do tych zaprezentowanych przez TK wyciąga także prof. Małgorzata Bednarek, zajmująca się tematyką warszawskiej reprywatyzacji. W swoim najnowszym opracowaniu jasno zaznacza, że "w art. 7 dekretu warszawskiego, który ustala przesłankę posiadania nieruchomości, nie chodzi o posiadanie samoistne wynikające z tytułu własności, lecz o faktyczne posiadanie (korzystanie) nieruchomości". To zaś oznacza, że w przypadku gruntów położonych na obrzeżach Warszawy najprawdopodobniej decyzje zwrotowe po zbadaniu przesłanki posiadania by się ostały (często grunty zostawiano realnie w rękach byłych właścicieli), o tyle już w centrum miasta – nie. Tam wywłaszczeni byli pozbawiani jakiegokolwiek wpływu na zajmowany wcześniej grunt.

Oczywiście szanuję wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ale w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych nie uznawano posiadania jako przesłanki do wydania pozytywnej decyzji. Jeśli więc prezydent m.st. Warszawy nie odnosił się do kwestii posiadania, bo taka wówczas była linia orzecznicza, nie powinno się teraz tych decyzji kwestionować - uważa mec. Maciej Górski. Innymi słowy skoro warszawscy urzędnicy nie mogli np. w 2012 r. znać stanowiska TK i sugerowali się niekorzystnymi dla miasta orzeczeniami sądów administracyjnych - nie powinno teraz być mowy o unieważnianiu postępowań na podstawie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (stwierdzenie nieważności decyzji z rażącym naruszeniem prawa).

A niby dlaczego? - ripostuje Jan Śpiewak. Jego zdaniem skoro decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – a za takie trzeba uznać niesprawdzenie jednej z trzech przesłanek –- należy wszelkie postępowania przeprowadzić raz jeszcze. I tam, gdzie ktoś był w posiadaniu gruntu w chwili składania wniosku - uznać, że zwrot nastąpił prawidłowo. A tam, gdzie doszło do zwrotu z naruszeniem prawa - starać się odwrócić negatywne skutki tej decyzji. Czyli albo przywrócić grunt miastu, albo odebrać wypłacone odszkodowanie.

Przeprowadzenie tej operacji na bazie dekretu Bieruta może być niewykonalne.

Reprywatyzację należy przeprowadzić od nowa. Uczciwie, wnikliwie, bez wypaczania treści dekretu Bieruta. Bardzo by w tym pomogła duża ustawa reprywatyzacyjna - apeluje do ustawodawcy Jan Śpiewak. ⒸⓅ

Urzędnicy afirmowali zwroty, które nigdy nie powinny być dokonane

ROZMOWA

Zawężając dekret, oskubano majątek publiczny

Ewa Łętowska: Warunkiem do wydania decyzji zwrotowej było i to, by być właścicielem, i to, by być w posiadaniu

Patryk Słowik: Czy zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu Bieruta posiadanie jest jedną z przesłanek?

Oczywiście jest. Jasno stoi, że uprawniony był dotychczasowy właściciel gruntu będący w jego posiadaniu bądź prawni następcy właściciela będący w posiadaniu. Tak więc bez wątpienia posiadanie było jedną z przesłanek ustanowienia prawa do gruntu, a to rzutuje na uprawnienie do obecnie realizowanego zwrotu.

Jeżeli urzędnicy nie badali posiadania, co to oznacza?

Ano tyle, że wydawali decyzje z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Bo jeśli trzeba spełnić trzy przesłanki, a sprawdza się jedynie spełnienie dwóch, to przecież nie wiadomo, czy ktoś spełnił trzecią, czy też jej nie spełnił.

Czyli w wymiarze prawnym zastosowany teraz powinien zostać art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Należałoby stwierdzić nieważność decyzji wszędzie tam, gdzie nie zbadano posiadania.

Jeden z prawników obsługujących ratusz mówi: Badano własność, a własność to przecież więcej niż posiadanie.

Jeśli idzie o ujęcie cywilistyczne = zgoda. Ale przecież tutaj nie o to chodzi. Chodzi o stan faktyczny. Warunkiem do wydania decyzji zwrotowej było i to, by być właścicielem, i to, by być w posiadaniu. Jedno i drugie. Nie można badać jednego i mówić, że drugie jest bez znaczenia.

Drugi argument: Nie sposób po 60–70 latach sprawdzić, kto był w posiadaniu gruntu.

Nieprawda. Idę o zakład, że gdyby zajrzeć do miejskich archiwów, udałoby się to ustalić. Rozumiem, to wymaga pracy. Ale fakt, że coś wymaga pracy, nie oznacza, że można zamknąć oczy na część przepisu, który się stosuje.

Sądy też wspierały niekiedy urzędników. W niektórych wyrokach zupełnie pomijano wymóg badania posiadania.

I mam o to duży żal do sędziów. Nie mieli łatwo, bo bez ustawy reprywatyzacyjnej na ich barki wiele spadło. Ale dali się trochę okiwać tym, którzy uwłaszczali się na państwowym majątku. To, że na początku mieli problemy - rozumiem. Ale gdy już było widać, że ta warszawska reprywatyzacja nie ma końca, trzeba było usiąść, zastanowić się - przepraszam - co tu jest grane. Zrobić poważne memorandum, zbadać problem od podszewki. A nie zwracać i zwracać...

Czy fakt, że nie badano posiadania, oznacza, że zwrócono wiele gruntów, które zwrócone być nie powinny?

Na to wygląda. Wydano majątek - czy to w naturze, czy potem w ramach odszkodowań - bo stosowano tylko część dekretu Bieruta. Bo on jest tak zbudowany, że jedną ręką coś się ludziom dawało, ale drugą często ich wywłaszczało, na innych podstawach. A od kilkunastu lat urzędnicy widzą niestety tylko te fragmenty, z których wynika, że się daje. A tych ograniczających to rozdawnictwo nie widzą.

Jeśli więc mnie pan pyta, co tak naprawdę oznacza to, że nie badali tego posiadania, to najprościej jak umiem, powiem tak: tam, gdzie tej przesłanki nie badano, należy uznać, że decyzja zwrotowa mogła być zrealizowana wobec osoby nieuprawnionej. W aspekcie prawnym oznacza to wadliwość decyzji administracyjnej. Tyle że w tej chwili pewnie nieodwracalnej, bo to, co zwrócono, dawno sprzedano i tu chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. A w ujęciu społecznym w wielu przypadkach polegało to na oskubaniu majątku publicznego przez tych, którym żadne prawo w świetle dekretu Bieruta nie przysługiwało.

*prof. Ewa Łętowska, sędzia TK w stanie spoczynku, pierwsza rzeczniczka praw obywatelskich