Do DGP zgłosiła się czytelniczka, która w 1995 r. wraz z mężem nabyła prawo do użytkowania wieczystego działki. Poprzedni użytkownik 10 lat wcześniej wniósł opłatę za cały okres użytkowania wieczystego (99 lat, czyli do 2084 r.). Czytelniczka sądziła, że skoro wszystko zostało opłacone, po wejściu w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. poz. 1716) uzyska prawo własności za darmo lub za symboliczną kwotę.

Rynkowo czy z przeszłości

Okazało się, że ustawa nie odnosi się wprost do przypadku czytelniczki i jej męża. Artykuł 8 stanowi jedynie, że opłat za przekształcenie nie muszą wnosić m.in. osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, gdy jednorazowo opłaciły cały okres użytkowania wieczystego. Regulacja ta wyraźnie pomija następców prawnych pod tytułem innym niż spadkobranie.

W przypadku naszej czytelniczki urząd miasta, wydając decyzję o opłacie przekształceniowej, zastosował art. 21 ust. 2 ustawy. Stanowi on, że jeżeli w dniu przekształcenia nie była ustalona stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ po tym dniu ustala tę stawkę, stosując przepisy art. 77–81 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Do czasu zakończenia postępowania w tej sprawie przyjmuje się stawkę w wysokości 1 proc. wartości nieruchomości gruntowej określonej na 1 stycznia 2019 r.

Artykuł 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej następuje nie częściej niż co trzy lata, jeśli wartość nieruchomości się zmieniła. Jej wysokość określa się przy zachowaniu dawnej stawki procentowej, ale z uwzględnieniem nowej wartości gruntu. W przypadku czytelników jednak nigdy nie ustalono opłaty, nie ma więc mowy o jej aktualizacji. Urząd naliczył ją więc od nowa – po aktualnej cenie rynkowej działki, która jest bardzo duża.

Czytelniczka czuje się pokrzywdzona. Jej zdaniem opłata powinna być naliczona od kwoty, która wiele lat temu została opłacona w całości. Do tego kobieta jest w gorszej sytuacji niż pozostali użytkownicy wieczyści, którzy zapłacą tylko 20 rat rocznych lub jednorazową kwotę z bonifikatą od miasta. Reszta z 99 lat zapłaty za wieczyste użytkowanie została im anulowana na mocy ustawy. Ona zaś traci, gdyż mimo uiszczonej już opłaty za 99 lat użytkowania wieczystego musi teraz dopłacać przez 20 lat w ramach opłaty przekształceniowej, i to po cenach rynkowych.

Nieoczywiste naliczenie opłaty

Urząd miasta miał rację, podnosząc, że w opisanej sytuacji właściciele gruntu (wcześniej jego użytkownicy wieczyści) nie mogą się powołać na zwolnienie z opłaty za przekształcenie wynikające z art. 8 pkt 1 lit. a ustawy przekształceniowej. Wskazuje on jednoznacznie, że prawo to przysługuje jedynie spadkobiercom osób fizycznych, które kiedyś jednorazowo wniosły opłatę za użytkowanie wieczyste za cały okres, a nie nabywcom – przyznaje dr Tomasz Ludwik Krawczyk, adwokat i partner w kancelarii Gołębiowska Krawczyk Roszkowski i Partnerzy.

W jego ocenie nie oznacza to jednak wcale, że czytelnicy muszą uiszczać opłatę za przekształcenie.

– Z art. 7 ust. 2 ustawy wynika bowiem, że jej wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Zważywszy zaś, że w dniu przekształcenia nie obowiązywała żadna opłata roczna, obecnych właścicieli nie obowiązuje również żadna opłata za przekształcenie. Inaczej mówiąc, obowiązuje ich stawka zerowa – tłumaczy ekspert.

Wskazuje, że podjęta przez miasto próba określenia stawki opłaty na podstawie zarówno stawki za użytkowanie wieczyste, jak i wartości rynkowej nieruchomości nie znajduje oparcia w art. 21 ust. 2 ustawy, który pozwala określać jedynie stawkę procentową.

– W grę nie wchodzi też w tym przypadku waloryzacja opłaty na podstawie art. 10 ustawy, bo wobec obowiązującej stawki opłaty wynoszącej zero procent wartość nieruchomości nie ma wpływu na wysokość opłaty – wyjaśnia adwokat.

Nierówne traktowanie obywateli

Tomasz Ludwik Krawczyk podkreśla, że wykładnia prezentowana przez miasto narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Ustalając opłatę za przekształcenie na poziomie 20-krotności dotychczasowej opłaty rocznej, ustawodawca przesądził bowiem, że koszt uzyskania własności nie może przekroczyć sumy opłat rocznych płatnych do końca okresu użytkowania wieczystego (maksymalnie 60 proc. przy stawce rocznej 3 proc.).

– Tymczasem czytelniczka i jej mąż ponieśli już koszt opłat rocznych za cały okres użytkowania wieczystego, płacąc go w cenie nieruchomości, uwzględniającej fakt opłacenia całego okresu użytkowania wieczystego. Teraz okazuje się, że jeśli nie skorzystają ze zniżki za jednorazową spłatę, będą musieli zapłacić dodatkowe 20 proc. wartości nieruchomości – wyjaśnia ekspert.

Jego zdaniem sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wydaje się też różnicowanie przez art. 8 pkt 1 lit. a ustawy sytuacji spadkobierców osób, które wniosły opłatę za użytkowanie wieczyste za cały okres, oraz nabywców rzeczonego prawa od takich osób.

– Zwolnienie z opłaty nie jest bowiem w tym przypadku wyrównaniem "dziejowych krzywd”, jak np. w przypadku właścicieli nieruchomości dekretowych (art. 8 pkt 1 lit. b ustawy), lecz konsekwencją spełnienia obowiązku zapłaty opłat rocznych przed czasem. Z tego względu czytelnicy, skarżąc decyzję, mogą się powołać także na art. 8 pkt 1 lit. a stosowany do nich analogicznie, w drodze prokonstytucyjnej wykładni rzeczonego przepisu – mówi mecenas Krawczyk.

Niekonstytucyjny przepis

Anna Maksymiuk, adwokat z kancelarii Gardocki i Partnerzy, podkreśla, że możliwość wniesienia przez użytkownika wieczystego jednorazowej opłaty za cały okres użytkowania wieczystego istniała tylko do 31 grudnia 1985 r. Potem za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste pobierana była pierwsza opłata w wysokości od 15 do 25 proc. ceny nieruchomości, a także opłaty roczne przez cały okres użytkowania wieczystego.

W konsekwencji opłat rocznych nie pobierało się od użytkowników wieczystych, którzy na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów wnieśli już je w formie jednorazowej. Szczególny status prawny użytkowników wieczystych, którzy dokonali takiej jednorazowej opłaty, znalazł odzwierciedlenie w treści już nieobowiązującej ustawy z 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Na jej gruncie przekształcenie na rzecz użytkowników wieczystych, którzy wnieśli opłatę za cały okres użytkowania wieczystego, następowało nieodpłatnie.

Korzystne uregulowania obowiązywały jednak jedynie do 14 kwietnia 2000 r. W tym dniu weszło w życie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające, iż treść tych przepisów jest niezgodna z konstytucją. W wyroku z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98) trybunał stwierdził niezgodność art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

– Po tym wyroku nie pojawił się już przepis zezwalający na bezpłatne uwłaszczenie osób, które wniosły jednorazowo opłaty za cały okres trwania użytkowania wieczystego, oraz ich następców prawnych – tłumaczy prawniczka.

W jej ocenie art. 8 pkt 2 nowej ustawy przekształceniowej jest niezgodny ze wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i tym samym z ustawą zasadniczą, co oznacza, że prawdopodobna jest skarga konstytucyjna w tym zakresie.

Odpowiedź Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju na pytanie DGP

Zwolnienie z odpłatności za przekształcenie osób fizycznych lub ich spadkobierców oraz spółdzielni mieszkaniowych, które na podstawie przepisów dotychczasowych wniosły jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, było wzorowane na art. 76 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stanowiło ujednolicenie zwolnień z wnoszenia opłat.

Przepis ten stanowi, że nie pobiera się opłat rocznych od użytkowników wieczystych, którzy na podstawie przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wnieśli jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Jak wynika więc z przytoczonej treści, art. 76 ust. 2 zwalnia z wnoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego jedynie te osoby, które same, bezpośrednio wniosły te opłaty, a nie te, które nabyły na warunkach rynkowych prawo użytkowania wieczystego gruntu od osób uprawnionych.

Przepis zamieszczony w ustawie z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów rozszerzył zatem zakres zwolnienia z wnoszenia opłat przekształceniowych jedynie na spadkobierców osób, które wniosły jednorazowe opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.

To istotny przywilej, gdyż dotychczasowa ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie obejmuje tej grupy użytkowników wieczystych ani ich spadkobierców, ani ich następców prawnych zwolnieniem z odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności dokonane na podstawie tej ustawy.

Przyjęte w ustawie z 20 lipca 2018 r. rozwiązanie jest zatem znaczącym uprzywilejowaniem, gdyż opłaty wniesione za cały okres użytkowania wieczystego nie oznaczały nabycia własności gruntu, a dzięki zastosowanej preferencji osoby, które wniosły te opłaty, i ich spadkobiercy uzyskają nieodpłatnie tę własność. Ustawodawca nie uznał zatem za zasadne rozszerzanie tego znacznego przywileju na osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego (a nie własność gruntu) na warunkach rynkowych i nie były osobami, które wniosły opłaty za cały okres tego prawa. Nie znajdowało zatem uzasadnienia przyznawanie tym osobom własności gruntu nieodpłatnie.